Peculato – Maneggio di denaro pubblico – Qualifica di incaricato di pubblico servizio – Criterio oggettivo-funzionale – Attività interna privatistica – Esclusione

Cassazione penale, Sesta Sezione, Sentenza 28/07/2026 (ud. 24/06/2026), n. 28595

(Dott. DI STEFANO Pierluigi – Presidente; DI GERONIMO Paolo – Relatore)

Svolgimento del processo

La ricorrente impugna la sentenza con la quale la Corte di appello di Messina confermava la condanna inflitta in primo grado, in relazione al reato di peculato.

La condotta appropriativa sarebbe stata commessa nell'ambito della gestione dei fondi dell'ATO ME4, soggetto di diritto pubblico, pur se formalmente costituito in forma di società per azioni, costituito da una pluralità di Comuni, cui era affidato in concessione il servizio di gestione dei rifiuti. Alla predetta società d'ambito subentrava una società per la regolamentazione del servizio, con conseguente messa in liquidazione dell'ATO che, tuttavia, continuava a svolgere la propria attività in regime commissariale fino all'effettivo trasferimento delle competenze.

In tale contesto, l'imputata - dipendente del Comune di Giardini Naxos e con contratto "a progetto" con l'ATO - veniva incaricata delle attività di gestione e controllo delle forniture e dei servizi finanziari, nonché alla liquidazione degli stipendi al personale dipendente. Approfittando della diretta disponibilità dei conti bancari e della possibilità di effettuare pagamenti mediante l'home banking, la ricorrente si sarebbe appropriata della complessiva somma di circa Euro 71.000,00, anche mediante la duplicazione dell'accredito dei ratei stipendiali, che pervenivano su tre diversi conti corrente a lei intestati.

Nell'interesse della ricorrente sono stati formulati quattro motivi di ricorso.

2.1. Con i primi tre motivi di ricorso, cumulativamente sintetizzabili, si deduce violazione di legge e vizio di motivazione in ordine alla qualifica di incaricato di pubblico servizio attribuita alla ricorrente.

Si assume che l'imputata, all'intero dell'ATO, non aveva alcun potere dispositivo rispetto alle somme di denaro oggetto di appropriazione, svolgendo mere mansioni d'ordine e non comportanti l'attribuzione di alcuna funzione di rilievo pubblicistico.

A tal proposito si sottolinea come, nell'ambito del giudizio civile instaurato dall'ATO per ottenere la restituzione delle somme indebitamente percepite, il Tribunale di Messina riteneva indimostrata la circostanza secondo cui A.A. avrebbe svolto mansioni diverse da quelle formalmente attribuitile e aventi natura meramente esecutiva.

La Corte di appello avrebbe totalmente omesso di confrontarsi con tale problematica, ribadendo che l'imputata aveva la possibilità di "influenzare la fase dei pagamenti" avendo il maneggio del denaro pubblico, in tal modo non considerando che gli unici soggetti che aveva la disponibilità del denaro erano il commissario liquidatore dell'ATO e il direttore.

Peraltro, la Corte di appello sarebbe giunta alla qualificazione del fatto in termini di peculato ipotizzando un concorso con altri soggetti e, nello specifico, con B.B., Direttore generale dell'ATO, omettendo di considerare che l'elaborazione dei cedolini degli stipendi era demandato ad un consulente esterno; parimenti indimostrata era la tesi secondo cui l'imputata, sempre con l'implicita seppur non contestata - complicità di B.B., avrebbe goduto della possibilità di "movimento senza controllo".

Sulla base della pretesa esclusione della qualifica pubblicistica e della destinazione pubblicistica del denaro, si contesta la ritenuta configurabilità del reato di peculato, piuttosto che di quello di truffa, ovvero di appropriazione indebita.

2.2. Con il quarto motivo si eccepisce l'intervenuta parziale prescrizione delle condotte di peculato, verificatasi prima ancora della pronuncia della sentenza di appello.

3. Il ricorso è stato definito con rito cartolare.

Motivi della decisione

Il ricorso è fondato.

La questione dirimente attiene alla qualificazione giuridica dell'ATO e all'attribuzione all'imputata della qualifica di incaricato di pubblico servizio.

Sul punto deve sottolinearsi come la motivazione della sentenza di appello vada letta congiuntamente alla ben più dettagliata sentenza di primo grado.

Occorre partire dal presupposto per cui l'ATO era indiscutibilmente un ente avente natura pubblicistica, essendo costituito esclusivamente da enti locali (Comuni della provincia messinese), gestiva fondi messi a disposizione dai singoli Comuni ed era incaricato della gestione di un pubblico servizio (la raccolta e gestione dei rifiuti) in regime di concessione, con trasferimento di tutti i tipici poteri originariamente attribuiti agli enti locali di riferimento.

Pur se costituito in forma societaria, la disciplina giuridica dell'ATO era dettata - ratione temporis dagli artt.200 e seg. del D.Lgs. n.152 del 2006, in base al quale la gestione dei rifiuti urbani è organizzata sulla base di "ambiti territoriali ottimali" (ATO), mediante la creazione di società partecipate interamente dagli enti territoriali ricadenti nell'ambito territoriale.

Ne consegue che l'ATO è sicuramente qualificabile quale società in house, tuttavia, tale natura non comporta l'automatica attribuzione a tutti i soggetti che operano alle dipendenze dell'ente della qualifica di pubblico ufficiale o incaricato di pubblico servizio.

Sul tema deve richiamarsi la consolidata giurisprudenza di legittimità secondo cui l'attribuzione di una delle qualifiche pubblicistiche disciplinate dagli artt. 357 e 358 cod. pen. prescinde dalla natura dell'ente di appartenenza, assumendo rilievo esclusivo il profilo oggettivo-funzionale.

Emblematico in tal senso è il principio affermato da Sez. U, n. 10086 del 13/7/1998, Citaristi, Rv. 211190, secondo cui al fine di stabilire se l'attività svolta da un soggetto possa essere qualificata come pubblica, ai sensi e per gli effetti di cui agli artt. 357 e 358 cod. pen., è necessario verificare se è disciplinata da norme di diritto pubblico, quale che sia la connotazione soggettiva del suo autore, distinguendosi poi - nell'ambito dell'attività definita pubblica sulla base di detto parametro oggettivo la pubblica funzione dal pubblico servizio per la presenza (nell'una) o la mancanza (nell'altro) dei poteri tipici della potestà amministrativa.

Partendo da tale assunto, si ritiene che la qualifica di pubblico agente possa essere ricoperta anche da soggetti che operano all'interno di enti di natura pacificamente privatistica (Sez.6, n. 37705 dell'11/7/2022, De Paolis, Rv. 283937; Sez.6, n. 16794 del 25/3/2021, Perfetto, Rv. 281090), quando l'attività della società medesima sia disciplinata da una normativa pubblicistica e persegua finalità pubbliche, pur se con gli strumenti privatistici (Sez.6, n.19484 del 23/1/2018, Bellinazzo, Rv. 273781).

Recentemente le Sezioni Unite (sent. n.34036 del 29/5/2025, Prete, Rv. 288731), confermando la consolidata giurisprudenza di questa sezione, hanno ribadito l'irrilevanza della forma privatistica dell'ente per conto del quale il soggetto-persona fisica agisce, dovendosi incentrare l'attenzione sul contenuto dell'attività svolta, che potrà rientrare nella nozione di pubblico servizio solo a condizione che sia disciplinata da norme di diritto pubblico e da atti autoritativi.

Proseguono le Sezioni unite nel ritenere che la disciplina pubblicistica deve essere finalizzata a far sì che l'attività, pur se svolta da un soggetto privato, sia strutturata dall'ordinamento giuridico per la fornitura di un servizio da rendere alla collettività in condizioni di imparzialità, obbligatorietà e continuità.

2.3. Nel contesto delineato dai suddetti principi, si pone la necessità di valutare se ed in che misura l'attività svolta dal singolo dipendente, all'interno di una società formalmente privata che gestisce un servizio pubblico in regime concessorio, comporti l'attribuzione della qualifica soggettiva di cui all'art. 358 cod. pen.

Difatti, il riconoscimento della qualifica di incaricato di pubblico servizio in capo al soggetto che opera al suo interno richiede una valutazione circa l'attività effettivamente espletata dall'agente ed il suo regime giuridico, in conformità al criterio oggettivo-funzionale di cui agli artt. 357 e 358 cod. pen. (Sez.6, n. 18837 dell'8/2/2023, Orlando, Rv. 284620; Sez.6, n. 24598 dell'8/2/2023, Bartolorilei, Rv. 284914).

In una fattispecie similare a quella in esame, la giurisprudenza ha già avuto occasione di precisare che riveste la qualifica di incaricato di pubblico servizio il dirigente di una società in house - avente natura di impresa pubblica e forma giuridica privata - limitatamente alle attività direttamente correlate all'espletamento del servizio pubblico o con questo poste in rapporto ausiliario o strumentale. (Nella specie, la Corte ha annullato senza rinvio la condanna per peculato nei confronti dei responsabili del settore economico finanziario della società di gestione dei servizi di trasporto provinciale, in relazione alla attribuzione in loro favore di incentivi stipendiali non dovuti, essendo i trattamenti retributivi estranei al servizio pubblico e rimessi all'autonomia negoziale dell'ente, pur se soggetti ai vincoli della contrattazione collettiva) (Sez.6, n. 23910 del 3/4/2023, Rv. 284759).

Nello stesso senso si è osservato come non rivesta la qualifica di pubblico ufficiale, nè quella di incaricato di pubblico servizio, il dirigente di una fondazione, qualificata come organismo di diritto pubblico in quanto finanziata e controllata da enti territoriali e preordinata al perseguimento di finalità di pubblico interesse, nel caso in cui la concreta attività di quest'ultima non debba conformarsi a norme di diritto pubblico o ad atti autoritativi, ma esclusivamente a norme di diritto privato (Sez.6, n. 18508 del 29/4/2026, Montalcini, Rv. 290084).

2.4. Applicando tali principi e valorizzando il criterio oggettivo-funzionale, deve escludersi che la ricorrente, nell'ambito dell'ATO, svolgesse attività direttamente riferibile al pubblico servizio oggetto di concessione.

A ben vedere, infatti, la ricorrente era titolare di funzioni amministrative e contabili che, per quanto rilevanti per l'ordinaria attività dell'ente, non erano direttamente collegate al servizio pubblico demandato all'ATO, risolvendosi in attività di rilievo interno.

Ne è riprova il fatto che la disponibilità del denaro, funzionale all'appropriazione, derivava dall'essere la ricorrente incaricata di procedere al pagamento degli stipendi, attività di rilievo esclusivamente privatistico, in quanto circoscritta ai rapporti tra l'ATO e i propri dipendenti.

2.5. Né a diverse conclusioni può condurre la circostanza per cui il denaro oggetto di appropriazione proveniva da fondi pubblici.

Ciò che connota il delitto di peculato, infatti, è la strumentalità tra l'esercizio della pubblica funzione e l'appropriazione, non essendo determinante che quest'ultima ricada su beni di proprietà pubblica o privata, tant'è che l'art.314 cod. pen. riferisce genericamente la condotta a "denaro o cosa mobile altrui".

Si tratta di un principio che è stato già affermato da questa Corte, essendosi ritenuto che ai fini dell'attribuzione della qualifica soggettiva di pubblico ufficiale o di incaricato di pubblico servizio, rileva la connotazione oggettiva e funzionale dell'attività concretamente svolta dall'agente, e non già il carattere pubblico della pecunia (Sez.6, n. 4520 del 23/10/2024, dep.2025, Felicita, Rv. 287453).

Particolarmente significative in tal senso sono le precisazioni contenute in Sez. U, n.6087 del 24/9/2020, Rubbo, Rv. 280573, concernente la configurabilità del peculato nel caso di appropriazione, da parte del gestore, delle somme contenute nelle macchine da gioco elettroniche (per la quota di spettanza dei Monopoli di Stato).

In quella sentenza, pur essendosi precisato che il denaro prelevato da tali apparecchi, quanto meno per la parte dovuta al Monopolio (c.d. PREU), appartiene ab origine all'ente pubblico, le Sezioni unite non hanno fatto discendere la qualifica pubblicistica del gestore dal mero "maneggio" del denaro pubblico, bensì hanno individuato indici specifici ed idonei a qualificare la sua attività in termini di esercizio di una pubblica funzione.

2.6. In conclusione, quindi, deve affermarsi che il dipendente di una società privata (costituita in forma di ATO), concessionaria dell'attività di gestione dei rifiuti sulla base di un rapporto concessorio con gli enti territoriali di riferimento, non riveste la qualifica di incaricato di pubblico servizio per il solo fatto di avere il "maneggio" del denaro trasferito dagli enti locali, in quanto l'attribuzione della qualifica pubblicistica presuppone lo svolgimento di attività direttamente correlate all'espletamento del servizio pubblico o con questo poste in rapporto ausiliario o strumentale, sicché tale qualifica deve essere esclusa ove l'attività si esaurisca nel compimento di atti interni e di rilievo meramente privatistico, relativi alla gestione della società.

3. Una volta esclusa la qualifica pubblicistica, la condotta ascritta all'imputata va riqualificata in termini di appropriazione indebita.

A tal riguardo, infatti, deve sottolinearsi come la ricostruzione operata dai giudici di merito non lasci adito a dubbi circa il fatto che l'imputata si sia indebitamente appropriata di somme a lei non dovute, mediante una sostanziale duplicazione dei ratei stipendiali.

La derubricazione del reato, tuttavia, determina l'intervenuta prescrizione dello stesso, posto che le condotte contestate risalgono agli anni 2011-2014.

4. Alla luce delle considerazioni svolte, previa derubricazione del reato di peculato in quello di appropriazione indebita, la sentenza impugnata deve essere annullata senza rinvio per intervenuta prescrizione.

P.Q.M.

Qualificati i fatti contestati quali appropriazione indebita ai sensi dell' art. 646 cp, annulla senza rinvio la sentenza impugnata, perché i reati sono estinti per prescrizione.

Così è deciso in Roma, il 24 giugno 2026.

Depositata in Cancelleria il 28 luglio 2026.