Il Consiglio di Stato (n. 1591/2026) chiarisce che la colpa della pubblica amministrazione può essere dimostrata anche mediante presunzioni semplici quando l’illegittimità del provvedimento emerge in un quadro normativo e giurisprudenziale chiaro.
La pubblica amministrazione può essere condannata al risarcimento del danno quando adotta un provvedimento illegittimo o ritarda l’esecuzione di una sentenza? Sì, ma non basta l’annullamento dell’atto.
Occorre verificare se ricorrono gli elementi dell’illecito: condotta illegittima, colpa, nesso causale e danno ingiusto.
Il Consiglio di Stato, Sezione Settima, con la sentenza n. 1591 del 2 marzo 2026, torna su questo punto e precisa un passaggio centrale: quando la regola da applicare è chiara e l’errore dell’amministrazione non è scusabile, la colpa della P.A. può essere provata anche mediante presunzioni semplici ai sensi dell’art. 2727 c.c.
Non si tratta di responsabilità automatica. L’annullamento del provvedimento resta solo un indice. Tuttavia, se la normativa e la giurisprudenza indicavano già una soluzione evidente, il cittadino non deve affrontare una prova inutile o sproporzionata sulla negligenza dell’ente.
Il caso: il diniego edilizio al promissario acquirente
La vicenda nasce da una pratica edilizia presentata al Comune di Napoli da un promissario acquirente di un immobile a destinazione industriale.
L’interessato aveva chiesto l’accertamento di conformità ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 per un intervento di ristrutturazione edilizia con cambio di destinazione d’uso.
Il Comune aveva dichiarato l’istanza improcedibile per due ragioni: il richiedente, essendo solo promissario acquirente, non sarebbe stato legittimato a presentarla; inoltre, sull’immobile pendeva ancora una precedente domanda di condono edilizio.
Il TAR Campania aveva annullato i provvedimenti comunali. Secondo il giudice, il promissario acquirente era legittimato a chiedere il titolo edilizio e la domanda di condono poteva essere rinunciata, anche implicitamente, mediante la presentazione di una diversa istanza relativa alla stessa opera.
Dopo l’annullamento, il Comune aveva rilasciato l’accertamento di conformità e il permesso di costruire. Il privato aveva quindi chiesto il risarcimento dei danni subiti per i provvedimenti illegittimi e per il ritardo con cui l’amministrazione aveva dato esecuzione alla sentenza.
L’annullamento dell’atto non basta per ottenere il risarcimento
Il Consiglio di Stato conferma la regola generale: l’annullamento giurisdizionale di un provvedimento amministrativo non determina automaticamente il diritto al risarcimento.
Per ottenere il ristoro, il privato deve dimostrare tutti gli elementi della responsabilità della P.A. da provvedimento illegittimo: il comportamento non conforme a diritto, la colpa dell’amministrazione, il nesso causale e il danno.
Quando viene in rilievo un interesse legittimo pretensivo, cioè l’interesse a ottenere un provvedimento favorevole, serve anche un giudizio prognostico sulla spettanza del bene della vita. In concreto, bisogna verificare se il titolo richiesto sarebbe stato rilasciato con certezza o con probabilità vicina alla certezza, se l’amministrazione avesse agito correttamente.
Detto in modo semplice: non basta vincere il ricorso contro il diniego. Bisogna anche dimostrare che, senza quel diniego illegittimo, il risultato favorevole sarebbe arrivato.
La colpa della P.A. può emergere dalla chiarezza della regola violata
Il punto centrale della decisione riguarda la colpa dell’amministrazione.
Secondo il Consiglio di Stato, l’illegittimità del provvedimento è solo uno degli indici da valutare. Deve essere considerata insieme alla chiarezza della normativa applicabile, alla semplicità degli elementi di fatto, al carattere vincolato dell’attività amministrativa e al margine di discrezionalità dell’ente.
La colpa ricorre quando la P.A. viola i canoni di imparzialità, correttezza e buona amministrazione, oppure quando commette negligenze, omissioni o errori interpretativi non scusabili.
Nel caso esaminato, il TAR aveva annullato gli atti comunali per ragioni nette. La giurisprudenza riconosceva già la legittimazione del promissario acquirente a richiedere il permesso di costruire quando il contratto preliminare gli attribuisca la disponibilità del bene e la facoltà di eseguire i lavori.
Per questo, la nettezza delle ragioni dell’annullamento dimostra che l’illegittimità si è consumata in un quadro giurisprudenziale di assoluta chiarezza. In una situazione simile, la colpa può essere provata anche mediante presunzioni semplici.
La formula corretta, quindi, non è “risarcimento automatico”, ma “colpa desumibile da indici chiari”. Se l’errore era evitabile, la P.A. non può nascondersi dietro la complessità del procedimento.
Il parere dell’avvocatura comunale conferma l’errore non scusabile
La decisione valorizza anche un dato concreto: dopo la sentenza di annullamento, la stessa avvocatura dell’ente aveva espresso un parere nel quale non ravvisava vizi nelle argomentazioni del TAR.
Quel parere sollecitava gli uffici ad attivarsi per istruire le pratiche edilizie e ottemperare alla decisione giudiziale.
Questo elemento rafforza la responsabilità del Comune. L’amministrazione, infatti, non solo aveva adottato provvedimenti illegittimi in un quadro giuridico già chiaro, ma aveva anche ricevuto un’indicazione interna che confermava la necessità di dare seguito alla sentenza.
Il promissario acquirente può chiedere il titolo edilizio e il risarcimento
La sentenza affronta poi il profilo edilizio della vicenda.
L’art. 11 del d.P.R. n. 380/2001 stabilisce che il permesso di costruire è rilasciato al proprietario dell’immobile o a chi abbia titolo per richiederlo. Questa formula non riguarda soltanto il titolare di un diritto reale, ma anche chi sia titolare di un diritto di obbligazione che lo abiliti all’esecuzione dei lavori.
Nel caso concreto, il contratto preliminare attribuiva al promissario acquirente la disponibilità del bene e la facoltà di intervenire sull’immobile. Il Comune, quindi, non poteva negare la legittimazione solo perché il richiedente non era ancora proprietario.
Da questa legittimazione discende anche la possibilità di chiedere il risarcimento del danno. La domanda risarcitoria, infatti, non si fonda sull’art. 11 del testo unico edilizia, ma sull’art. 2043 c.c., cioè sulla responsabilità extracontrattuale da illecito provvedimentale.
Se la P.A. cagiona ad altri un danno ingiusto con un comportamento doloso o colposo, deve risarcirlo. L’art. 11 d.P.R. n. 380/2001 non contiene alcuna limitazione che riservi questa tutela al solo proprietario.
La rinuncia al condono può essere anche implicita
Il Comune aveva bloccato la pratica anche perché sull’immobile pendeva una precedente domanda di condono edilizio.
Il Consiglio di Stato conferma però la valutazione già compiuta nel giudizio di annullamento: la domanda di condono può essere rinunciata anche in forma implicita quando l’interessato presenta, per la stessa opera, una diversa domanda di titolo abilitativo.
Anche questo passaggio conferma l’errore dell’amministrazione. Il Comune aveva arrestato il procedimento sulla base di un presupposto giuridico non corretto.
Il ritardo nell’esecuzione della sentenza aggrava la posizione della P.A.
La responsabilità del Comune non si ferma ai provvedimenti illegittimi iniziali.
Il Consiglio di Stato considera anche il ritardo con cui l’amministrazione ha dato esecuzione alla sentenza di annullamento. Il titolo edilizio era stato rilasciato solo dopo diversi mesi, nonostante il quadro fosse ormai definito e nonostante il parere dell’avvocatura comunale.
Il Comune sosteneva che il ritardo dipendesse dal comportamento del privato, che avrebbe ripresentato le istanze. Ma questa ricostruzione viene esclusa: l’interessato non aveva presentato una nuova domanda, si era limitato a sollecitare il riesame delle pratiche già rigettate e poi annullate.
Il ritardo, quindi, diventa un ulteriore elemento del nesso tra condotta amministrativa e danno.
Cosa ci portiamo a casa
La sentenza conferma un equilibrio preciso.
Il risarcimento del danno da provvedimento illegittimo non nasce automaticamente dall’annullamento dell’atto. Il privato deve dimostrare gli elementi della responsabilità e, quando si tratta di interesse pretensivo, anche la spettanza sostanziale del bene della vita.
Allo stesso tempo, quando la P.A. sbaglia in presenza di un quadro normativo e giurisprudenziale chiaro, la colpa dell’amministrazione può essere provata per presunzioni. Non serve costruire una prova artificiosa su ciò che emerge già dalla chiarezza della regola violata.
La sintesi è questa: l’annullamento non basta, ma se l’errore amministrativo era evitabile, la colpa può emergere dai fatti. E se dopo la sentenza arriva anche il ritardo, per la P.A. diventa difficile dire: “non avevamo capito”.
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- Testo integrale di Consiglio di Stato, Sentenza n.1591 del 02/03/2026