Corte di Cassazione, sez. I Civile, Ordinanza n.3856 del 15/02/2021

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. GENOVESE Francesco A. – Presidente –

Dott. VALITUTTI Antonio – Consigliere –

Dott. LAMORGESE Antonio – Consigliere –

Dott. CARADONNA Lunella – Consigliere –

Dott. FIDANZIA Andrea – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 15396/2019 proposto da:

A.A., elettivamente domiciliato in Roma Via Barnaba Tortolini 30 presso lo studio dell’avvocato Ferrara Alessandro, che lo rappresenta e difende;

– ricorrente –

contro

Ministero dell’Interno, c/o Avv.tura Gen. Stato;

– resistente –

avverso la sentenza n. 358/2019 della CORTE D’APPELLO di NAPOLI, depositata il 24/01/2019;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 25/11/2020 da Dott. FIDANZIA ANDREA.

FATTI DI CAUSA

La Corte d’Appello di Napoli, con sentenza del 24.1.2019, ha rigettato l’appello proposto da A.A., cittadino del Togo, avverso la sentenza del Tribunale di Napoli del 7 marzo 2017 e con il quale il cittadino straniero aveva chiesto il risarcimento dei danni per effetto della illegittima condotta posta in essere dal Ministero dell’Interno, e, per esso, dalla Questura di Bari, per essere lo stesso stato, in violazione del D.Lgs. n. 286 del 1998, artt. 13 e 14 e degli artt. 13,24 e 111 Cost., illegittimamente detenuto nel C.I.E. di Bari dal 22.2.2010 al 17.6.2010 – in questi termini la domanda è stata ridotta in appello dopo che in primo grado si era affermato che l’illegittima detenzione aveva avuto decorrenza dal 10.1.2010 – in conseguenza dell’annullamento del decreto di espulsione della Prefettura di Bari del 10.01.2010.

La Corte d’Appello di Napoli ha evidenziato che, fondandosi la domanda ridotta in secondo grado sulla sua illegittima detenzione a far data dal 22 febbraio 2020 giorno in cui aveva presentato la denuncia per aver subito violenza e per essere stato sfruttato dal proprio datore di lavoro in Rosarno – la semplice denuncia dello straniero non era certo sufficiente a legittimare la sua permanenza nel territorio dello Stato, essendo all’uopo necessario il rilascio del permesso di soggiorno speciale, il quale, era subordinato alla sussistenza di specifiche condizioni che dovevano essere oggetto di accertamento e valutazione.

Nel caso di specie, tuttavia, il ricorrente non aveva fornito alcuna prova dell’esistenza di un suo diritto a conseguire il permesso di soggiorno speciale, a norma del D.Lgs. n. 286 del 1998, art. 18 o comunque di un colpevole ritardo nel riconoscimento di tale diritto imputabile all’Amministrazione.

Avverso la predetta sentenza ha proposto ricorso per cassazione A.A. affidandolo a quattro motivi.

Il Ministero dell’Interno si è costituito tardivamente in giudizio ai soli fini di un’eventuale partecipazione all’udienza di discussione.

Il ricorrente ha depositato la memoria ex art. 380 bis. 1 c.p.c..

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con il primo motivo è stata dedotta la violazione e falsa applicazione dell’art. 345 c.p.c. e dell’art. 2043 c.c. in relazione al D.Lgs. n. 286 del 1998, art. 18 ed agli artt. 27 e 28 reg. att. del T.U.I.D.P.R. n. 394 del 1990.

Lamenta il ricorrente che il giudice di secondo grado di Napoli ha erroneamente ritenuto che lo stesso fosse incorso in una mutatio libelli per avere individuato nel grado di appello, come fonte produttiva del danno richiesto, l’illegittimo trattenimento conseguente al mancato rilascio del permesso di soggiorno speciale ex art. 18 legge cit. e non più al decreto di espulsione della Prefettura di Bari del 10.01.2010. In realtà, il ricorrente non aveva mutato in appello il thema decidendum nè il titolo della responsabilità del Ministero dell’Interno, che era sempre rimasta quella risarcitoria ex art. 2043 c.c. in virtù dell’annullamento del decreto di espulsione del prefetto per effetto della pronuncia del giudice di pace di Bari del 17.6.2010.

2. Il motivo è inammissibile.

Il ricorrente non ha colto la ratio decidendi atteso che, se è pur vero che la Corte di Appello ha affermato che la richiesta formulata in secondo grado dall’odierno ricorrente si presentava come di dubbia ammissibilità, tuttavia, non si è espressa inequivocabilmente in termini di inammissibilità del mutamento della sua domanda, tanto è vero che la stessa domanda non è stata dichiarata inammissibile, bensì rigettata dopo un compiuto esame del merito.

3. Con il secondo motivo è stata dedotta la violazione e falsa applicazione degli artt. 2043 e 2697 c.c. c.c., D.Lgs. n. 286 del 1998, art. 18 e artt. 27 e 28 reg. att. del T.U.I.D.P.R. n. 394 del 1990 nonchè del D.Lgs. n. 286 del 1998, artt. 13 e 14 in relazione agli artt. 13,24 e 111 Cost..

Lamenta il ricorrente che, a seguito della presentazione da parte sua della denuncia e contestuale richiesta di permesso di soggiorno ex art. 18 legge cit., la Questura di Bari aveva tenuto un atteggiamento meramente passivo, atteso che sarebbe stato obbligo della stessa attivarsi per accertare la ricorrenza dei requisiti oggettivi e soggettivi previsti dalla normativa di riferimento, anche a prescindere dal parere positivo del P.M..

In proposito, anche il Consiglio di Stato, nella sentenza n. 6023/2006, aveva precisato che la determinazione della Questura in ordine alla sussistenza dei presupposti per la concessione del permesso di soggiorno speciale non doveva attendere la conclusione del processo penale per i fatti denunziati, potendo intervenire in fase di indagini “con autonoma valutazione dell’effettiva situazione in cui versa lo straniero” vittima dello sfruttamento.

Ne conseguiva che, in ragione di tale condotta omissiva, il suo trattenimento nel C.I.E. di Bari a far data dal 22.2.2020 si era connotato in termini di detenzione meramente arbitraria, con conseguente suo diritto al risarcimento dei danni ex art. 2043 c.c..

4. Con il terzo motivo è stata dedotta la violazione e/o mancata applicazione degli artt. 2043 e 2697 c.c., D.Lgs. n. 286 del 1998, art. 18 e artt. 27 e 28 reg. att. del T.U.I.D.P.R. n. 394 del 1990 nonchè dell’art. 4CEDU in relazione agli artt. 13 e 117 Cost..

Lamenta il ricorrente che l’illecita omissione di condotte doverose posta in essere dalla Questura di Bari deve essere parametrata a quegli obblighi di natura positiva incombenti su ogni Stato che sono valorizzati dalla Corte EDU nell’interpretazione dell’art. 4 della Convenzione, il quale obbliga gli Stati membri a perseguire efficacemente qualunque atto finalizzato a tenere una persona in condizioni di schiavitù, servitù o lavoro forzato o obbligatorio.

5. Con il quarto motivo è stata dedotta la violazione e/o mancata applicazione degli artt. 2043 e 2697 c.c., D.Lgs. n. 286 del 1998, art. 18 e artt. 27 e 28 reg. att. del T.U.I.D.P.R. n. 394 del 1990 nonchè dell’art. 5CEDU in relazione agli artt. 13 e 117 Cost..

Lamenta il ricorrente che secondo la giurisprudenza della Corte E.D.U. la detenzione dei migranti irregolari deve essere disposta in buona fede dalle autorità competenti, strettamente connessa allo scopo dell’art. 5, par. 1, lett. f) CEDU, deve essere eseguita in condizioni appropriate e può protrarsi per il tempo strettamente necessario richiesto dall’espletamento delle procedure di autorizzazione all’ingresso o all’allontanamento.

Nel caso di specie, l’arbitrarietà della detenzione è stata dedotta dalla sproporzione tra la detenzione di cinque mesi e l’obiettivo perseguito, un’espulsione mai eseguita e la circostanza della inerzia dell’Autorità.

6. Il secondo, il terzo ed il quarto motivo, da esaminare unitariamente in ragione della stretta connessione delle questioni trattate, sono infondati.

Va osservato che, a norma dell’art. 18 T.U.I., comma 1 “Quando, nel corso di operazioni di polizia, di indagini o di un procedimento per taluno dei delitti di cui alla L. 20 febbraio 1958, n. 75, art. 3 o di quelli previsti dall’art. 380 c.p.p., ovvero nel corso di interventi assistenziali dei servizi sociali degli enti locali, siano accertate situazioni di violenza o di grave sfruttamento nei confronti di uno straniero ed emergano concreti pericoli per la sua incolumità, per effetto dei tentativi di sottrarsi ai condizionamenti di un’associazione dedita ad uno dei predetti delitti o delle dichiarazioni rese nel corso delle indagini preliminari o del giudizio, il questore, anche su proposta del Procuratore della Repubblica, o con il parere favorevole della stessa autorità, rilascia uno speciale permesso di soggiorno per consentire allo straniero di sottrarsi alla violenza e ai condizionamenti dell’organizzazione criminale e di partecipare ad un programma di assistenza ed integrazione sociale”.

Ai fini del rilascio del permesso di soggiorno speciale, non è quindi sufficiente la mera presentazione della denuncia, ma occorre verificare sia l’esistenza di accertate situazioni di violenza o di grave sfruttamento nei confronti dello straniero, sia che emergano concreti pericoli per la sua incolumità conseguenti ai tentativi di sottrarsi ai condizionamenti di un’associazione a delinquere.

Il giudice di secondo grado ha correttamente osservato che non era emersa alcuna prova, nel caso di specie, che le condizioni sopra indicate fossero state realizzate.

Nè, d’altra parte, il ricorrente può imputare alla Questura di Bari alcuna condotta omissiva giuridicamente idonea a dar luogo all’invocato illegittimo trattenimento presso il C.I.E. di Bari. In proposito, il ricorrente ha inserito nel contesto del suo ricorso per cassazione l’ordinanza del Giudice di Pace di Bari (che ha annullato il decreto di espulsione del 10.1.2010), nella quale veniva dato che, a seguito della denuncia da parte del ricorrente, la Questura aveva trasmesso la medesima alla Procura di Palmi ed alla Questura di Reggio Calabria, oltre che, ma solo per conoscenza, alla Procura della Repubblica ed alla Questura – Squadra Mobile di Bari. Tale circostanza, peraltro non contestata in causa, denota che l’atteggiamento della Questura barese (come ritenuto dalla sentenza impugnata) non è stato affatto omissivo.

Essendo, infatti, stato denunciato un reato commesso in *****, correttamente la questura ha trasmesso la denuncia agli organi di polizia e giudiziari competenti per territorio.

Nè, infine, è pertinente il richiamo da parte del ricorrente alla sentenza n. 6023/2006 del Consiglio di Stato (esaminata, peraltro, anche dalla Corte d’Appello nella sentenza impugnata), la quale ha evidenziato che l’Autorità di P.S. non deve attendere la conclusione del processo penale, dovendo autonomamente verificare la sussistenza delle condizioni per il rilascio del permesso speciale.

Nel caso di specie, non consta in alcun modo che nel periodo di circa cinque mesi scarsi dalla presentazione della denuncia al decreto del giudice di pace le indagini (condotte, come detto, da organi di polizia e giudiziari di altro distretto) fossero approdate a qualche risultato rilevante ai fini dell’accertamento dei requisiti sopra illustrati per ottenere il permesso di soggiorno speciale, nè risulta che, a seguito di tale denuncia, vi sia mai stato un processo penale.

Il giudice di secondo grado ha, inoltre, evidenziato che, neppure successivamente, è stato rilasciato il permesso di soggiorno speciale, tanto è vero che la successiva permanenza in Italia del ricorrente è stata legittimata da un permesso di soggiorno rilasciato il 13.4.2012 dal Questore di Caserta a seguito della presentazione di nuova domanda di protezione internazionale dallo stesso proposta, in cui è stata addotta la modifica delle condizioni esistenti nel paese di provenienza.

Ne consegue che la Corte d’Appello ha coerentemente ritenuto che, non essendo stata fornita prova in ordine all’esistenza del diritto dello straniero al rilascio del permesso di soggiorno speciale, non può giudicarsi illegittimo il trattenimento del ricorrente presso il C.I.E. di Bari in epoca antecedente all’ordinanza del giudice di pace di Bari del 17.6.2010.

Parimenti infondate sono le lamentate violazioni degli artt. 4 e 5 C.E.D.U., presupponendo le medesime una violazione da parte dello Stato degli obblighi di natura positiva che non è, tuttavia, configurabile nel caso di specie.

Non può, infatti, imputarsi alla Questura di Bari, come più volte evidenziato, alcuna condotta omissiva in relazione alla detenzione del ricorrente presso il C.I.E. di Bari, la cui durata, secondo la non contestata ricostruzione della Corte d’Appello, si è, peraltro, protratta in relazione ai problemi di identificazione del cittadino straniero (vedi pag. 8 sentenza impugnata), dovuti alla mancata cooperazione sia del medesimo che delle autorità diplomatiche del suo paese, che hanno reso necessarie ben tre proroghe del suo trattenimento, tutte convalidate ai termini di legge con provvedimenti del 11.3.2010, del 10.5.2010 e del 9.7.2010.

Il rigetto del ricorso non comporta la condanna dello stesso al pagamento delle spese processuali, in ragione della inammissibilità della mancata attività difensiva del Ministero.

PQM

Rigetta il ricorso.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento da parte del ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale, se dovuto, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis.

Così deciso in Roma, il 25 novembre 2020.

Depositato in Cancelleria il 15 febbraio 2021