Corte di Cassazione, sez. VI Civile, Ordinanza n.35571 del 19/11/2021

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE SESTA CIVILE

SOTTOSEZIONE L

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. ESPOSITO Lucia – Presidente –

Dott. DI PAOLANTONIO Annalisa – rel. Consigliere –

Dott. PONTERIO Carla – Consigliere –

Dott. AMENDOLA Fabrizio – Consigliere –

Dott. BELLE’ Roberto – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 5432-2020 proposto da:

D.P. e G.A. domiciliate ope legis in ROMA PIAZZA CAVOUR presso la CANCELLERIA della CORTE DI CASSAZIONE, rappresentate e difese dall’avvocato ZAMPIERI NICOLA;

– ricorrenti –

contro

MINISTERO DELL’ISTRUZIONE DELL’UNIVERSITA” E DELLA RICERCA, in persona del Ministro pro tempore, UFFICIO SCOLASTICO REGIONALE FRIULI VENEZIA GIULIA, AMBITO TERRITORIALE PER LA PROVINCIA DI –

GORIZIA, in persona dei dirigenti pro tempore, domiciliati ope legis in ROMA VIA DEI PORTOGHESI 12 presso gli uffici dell’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO dalla quale sono rappresentati e difesi;

– controricorrenti –

e nei confronti di AMBITO TERRITORIALE PROVINCIALE DI UDINE

– intimato –

avverso la sentenza n. 86/2019 della CORTE D’APPELLO di TRIESTE, depositata il 19/07/2019;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio non partecipata del 13/07/2021 dal Consigliere Relatore Dott. DI PAOLANTONIO ANNALISA.

RILEVATO

Che:

1. la Corte d’Appello di Trieste ha respinto l’appello di d.P. e di G.A., le quali, unitamente ad altri litisconsorti, nel convenire in giudizio il Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca nonché l’Ufficio Scolastico Regionale per il Friuli Venezia Giulia, l’Ambito Territoriale Provinciale di Udine e l’Ambito Territoriale Provinciale di Gorizia, avevano domandato la riforma della sentenza del Tribunale di Udine che aveva rigettato i ricorsi volti ad ottenere l’accertamento del diritto ad essere incluse nelle graduatorie ad esaurimento e la condanna del Ministero ad adottare tutti gli atti conseguenti anche a titolo di risarcimento in fotiiia specifica del danno;

2. la Corte territoriale, affermata la legittimazione passiva del solo Ministero e respinta l’eccezione di intervenuta cessazione della materia del contendere, ha rilevato, in sintesi, che l’oggetto del giudizio era l’accertamento del diritto soggettivo all’inclusione nelle graduatorie ad esaurimento, diritto che doveva essere escluso in quanto il legislatore con la L. n. 296 del 2006, art. 1, comma 605, lett. c) e comma 607, nel trasformare le graduatorie permanenti, aveva consentito i nuovi inserimenti nei casi tassativi previsti dalla stessa legge e le ricorrenti non rientravano in nessuna delle categorie giacché non erano già inserite nelle graduatorie permanenti né avevano fatto richiesta di inserimento entro il biennio 2007/2009;

3. il giudice d’appello non ha ravvisato la denunciata violazione delle clausole 4 e 5 dell’accordo quadro allegato alla direttiva 1999/70/CE ed ha rilevato che l’impossibilità per i diplomati magistrali di essere inseriti nelle graduatorie ad esaurimento non è una conseguenza della loro assunzione a termine né configura una ingiustificata disparità di trattamento rispetto ai colleghi già immessi in ruolo, essendo legata alla scelta, non irragionevole, del legislatore di non consentire ulteriori inserimenti, una volta decorso il termine previsto dalla disciplina transitoria, in ragione della necessità di superare in via definitiva il precedente sistema di reclutamento del personale della scuola;

4. ha, poi, evidenziato che le appellanti non potevano fare leva sulla pronuncia del Consiglio di Stato che aveva annullato il D.M. n. 235/2014 e ciò perché il giudice ordinario è tenuto ad accertare il diritto soggettivo, escluso per le ragioni sopra indicate, con la conseguenza che all’annullamento dell’atto amministrativo non può essere attribuito alcun rilievo;

5. per la cassazione della sentenza hanno proposto ricorso D’Amelio Patrizia e Gerebizza Alessia sulla base di dieci motivi, ai quali il MIUR ha resistito con controricorso;

5. la proposta del relatore, ai sensi dell’art. 380-bis c.p.c., è stata notificata alle parti, unitamente al decreto di fissazione dell’adunanza in camera di consiglio non partecipata.

CONSIDERATO

Che:

1. con il primo motivo del ricorso le ricorrenti denunciano ex art. 360 c.p.c., n. 3 la violazione e falsa applicazione della L. n. 296 del 2006, art. 1 e sostengono, in sintesi, che il legislatore, nel trasformare le graduatorie permanenti in graduatorie ad esaurimento, ha riconosciuto il diritto soggettivo degli aspiranti all’assunzione in possesso del titolo abilitante ad essere inseriti nelle graduatorie stesse ed ha imposto al MIUR di effettuare l’inserimento;

la trasformazione, pertanto, ha impedito solo l’accesso di coloro che a quella data non avessero ancora conseguito l’abilitazione e, contrariamente a quanto asserito dalla Corte territoriale, ha reso possibile sia la reiscrizione di coloro che in precedenza non avevano domandato la conferma dell’iscrizione, sia dei soggetti che, in possesso del titolo, avessero esercitato il diritto entro gli ordinari termini di prescrizione;

2. con la seconda critica si addebita alla Corte territoriale la violazione delle clausole 4 e 5 dell’Accordo Quadro allegato alla direttiva 1999/70/CE e si sostiene che il mancato inserimento avrebbe privato le ricorrenti della possibilità di essere stabilizzate e quindi la Corte territoriale avrebbe violato la lettera e la ratio della L. n. 296 del 2006, finalizzata a consentire il superamento del precariato storico della scuola;

3. il terzo motivo denuncia, sotto altro profilo, la violazione della L. n. 296 del 2006 nonché dell’art. 12 delle disp. gen. e degli artt. 2935,2946 e 2964 c.c. sul rilievo che il legislatore avrebbe riconosciuto un diritto soggettivo all’inserimento degli diplomati abilitati all’insegnamento, obbligando il Ministero ad adottare gli atti conseguenti;

ben potevano, pertanto, le ricorrenti far valere l’inadempimento dell’amministrazione a prescindere dalla presentazione della domanda entro il biennio 2007/2008;

4. la quarta censura addebita alla sentenza impugnata la violazione del l’art. 6, n. 2 del Trattato sull’Unione Europea, del Regolamento CEE n. 1612 del 1968 e degli artt. 12 e 39 CE perché avrebbe introdotto un ostacolo discriminatorio alla libera circolazione dei lavoratori all’interno dell’Unione Europea, impedendo ai cittadini dell’Unione in possesso di diploma magistrale conseguito presso altro Stato di ottenere l’inserimento nelle GAE;

5. il quinto motivo denuncia violazione dell’art. 3 Cost. e del principio di uguaglianza tra lavoratori assunti a tempo determinato perché esclude dal diritto all’inclusione solo i diplomati magistrali, seppure in possesso di titolo abilitante;

6. la violazione dell’art. 20 Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea, dell’art. 151 TFUE e delle direttive 2000/43/CE e 2000/78/CE è denunciata con il sesto motivo che addebita al giudice di appello di avere impedito alle ricorrenti di beneficiare delle disposizioni contenute nel D.Lgs. n. 368 del 2001, nel D.Lgs. n. 81 del 2015 e nella L. n. 107/2015 operando una ingiustificata discriminazione tra lavoratori dipendenti del MIUR e dipendenti delle scuole private;

7. il settimo motivo invoca i principi della certezza del diritto e della tutela del legittimo affidamento e sostiene che la Corte territoriale avrebbe dovuto tener conto delle sentenze della 6a sezione del Consiglio di Stato che, nel riconoscere la natura abilitante del titolo, hanno indotto le ricorrenti a confidare nell’inserimento e quindi a rinunciare all’assunzione a tempo indeterminato presso scuole paritarie e a non coltivare gli studi per il conseguimento della laurea in scienze della formazione primaria;

8. con l’ottava censura si addebita alla sentenza gravata la violazione e falsa applicazione dell’art. 2909 c.c., della L. n. 241 del 1990, art. 1 e art. 21-septies, comma 1, dell’art. 6 CEDU e degli artt. 47 e 41Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea perché la sentenza n. 1973/2015 con la quale il Consiglio di Stato ha annullato il decreto ministeriale n. 235/2014, nella parte in cui non consentiva l’inserimento ai docenti in possesso del diploma magistrale, ha efficacia erga omnes che deriva dalla natura regolamentare del decreto;

9. il nono motivo denuncia la violazione del D.Lgs. n. 165 del 2001, artt. 2 e 5 e dell’art. 2946 c.c. ed evidenzia che le graduatorie ad esaurimento costituiscono un atto di tipo paritetico, hanno natura ricognitiva, non richiedono una specifica impugnazione nel termine di decadenza e, pertanto, il diritto all’inserimento del soggetto in possesso del titolo può essere fatto valere in ogni tempo sino allo spirare del termine ordinario di prescrizione;

10. infine le ricorrenti assumono, con la decima critica, che la Corte territoriale sarebbe incorsa nella violazione degli artt. 1223 e 2058 c.c. nonché del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 63 perché doveva essere accolta la domanda di risarcimento del danno in forma specifica, formulata in primo grado e reiterata in appello, e, una volta riconosciuto il valore abilitante del diploma, l’inserimento doveva essere disposto “ora per allora”;

11. i motivi di ricorso, da trattare unitariamente in ragione della loro connessione logica e giuridica, sono infondati perché il dispositivo di rigetto delle originarie domande è conforme al principio di diritto enunciato da Cass. n. 3830/2021, Cass. n. 4905/2021, Cass. n. 12346/2021, Cass. n. 12347/2021, che, pervenendo alle medesime conclusioni dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (sentenze n. 11/2017, n. 4/2019 e n. 5/2019) hanno affermato che “il possesso del solo diploma magistrale, sebbene conseguito entro l’anno scolastico 2001/2002 non costituisce titolo sufficiente per l’inserimento nelle graduatorie ad esaurimento del personale docente ed educativo istituite dalla L. n. 296 del 2006, art. 1, comma 605”;

12. con le richiamate decisioni, alla cui motivazione si rinvia ex art. 118 disp. att. c.p.c., ricostruito il quadro normativo nel quale si collocano il D.P.R. n. 323 del 1998, art. 15, comma 7, che riconosce al diploma magistrale “valore legale e abilitante all’insegnamento nella scuola elementare” e la L. n. 296 del 2006, art. 1, comma 605, nella parte in cui consente l’inserimento dei docenti già in possesso di abilitazione, si e’, in sintesi osservato che:

a) il solo possesso del diploma magistrale non era mai stato titolo sufficiente per la partecipazione ai concorsi per titoli previsti dal D.Lgs. n. 297 del 1994, poi trasformati nelle graduatorie permanenti, e, quanto al reclutamento, il D.P.R. 1998 aveva limitato alla partecipazione ai concorsi per titoli ed esami il riconoscimento del titolo, perché il valore da conservare era quello “attuale” ed era stato disposto solo per non mortificare le aspettative nate nel previgente sistema;

b) ai diplomati magistrali che potevano far valere unicamente il titolo di studio il legislatore aveva consentito l’iscrizione solo nelle graduatorie di circolo o di istituto, finalizzate al conferimento delle supplenze temporanee;

c) la clausola di riserva contenuta nella L. n. 296 del 2006 non può essere estesa fino a ricomprendervi un titolo che, seppure abilitante all’insegnamento, non era stato ritenuto sufficiente per l’iscrizione nelle graduatorie, atteso che la stessa era chiaramente finalizzata, non ad estendere la platea dei soggetti aventi titolo all’iscrizione, bensì a preservare le aspettative di coloro i quali, confidando nel mantenimento del sistema pregresso, avessero già affrontato un percorso di studi per munirsi del titolo necessario all’inserimento nelle GAE;

d) in particolare l’espressione “docenti già in possesso del titolo di abilitazione” non può essere avulsa dall’intero contesto né si può svalutare il tenore letterale dell’incipit della clausola che non si esprime in termini attributivi di un diritto in precedenza non riconosciuto, bensì “fa salvi” gli inserimenti delle categorie di docenti poi tassativamente indicate, ossia di quei docenti che, ove la trasformazione non fosse avvenuta, avrebbero avuto il titolo necessario per richiedere l’iscrizione in occasione delle operazioni di periodico aggiornamento;

e) la sentenza del Consiglio di Stato n. 1963/2015, che ha annullato il decreto ministeriale n. 235/2014 nella parte in cui non consentiva l’inserimento dei diplomati magistrali, non produce effetti erga omnes perché il decreto, emanato ai sensi del D. n. 123 del 2000, art. 14, ossia di una fonte normativa subprimaria, non ha natura regolamentare, sia perché privo dei requisiti richiesti dalla L. n. 400 del 1988, art. 17, comma 4, sia in quanto, essendo rivolto a regolamentare le operazioni di aggiornamento delle graduatorie ad esaurimento, è privo dei caratteri dell’astrattezza, della generalità e dell’innovatività, si rivolge a soggetti determinati o facilmente determinabili ed è destinato ad esaurire i suoi effetti una volta concluse le procedure disciplinate dall’atto amministrativo;

f) l’eccezione al principio dell’efficacia inter partes del giudicato si giustifica in ragione dell’inscindibilità dell’annullamento dell’atto amministrativo sicché l’estensione riguarda solo l’effetto caducatorio e non concerne, invece, gli obblighi ordinatori e conformativi, rispetto ai quali torna ad espandersi la regola generale fissata dall’art. 2909 c.c. (negli stessi termini Cass. n. 21000/2019), sicché sull’annullamento del decreto i diplomati magistrali non possono fare leva per ottenere dal giudice ordinario una pronuncia di accertamento del diritto soggettivo all’iscrizione, insussistente sulla base della normativa di legge;

g) l’interpretazione data alla clausola di salvaguardia dettata dalla L. n. 296 del 2006, art. 1, comma 605, non contrasta con la clausola 5 dell’Accordo quadro allegato alla direttiva 1999/70/CE perché le graduatorie di istituto o di circolo, nelle quali i diplomati magistrali potevano essere iscritti a prescindere da titoli ulteriori, sono state pensate dal legislatore come strumento per la copertura delle supplenze temporanee, rispetto alle quali non si può porre una questione di reiterazione abusiva, per le ragioni indicate da questa Corte a partire da Cass. n. 22552/2016 e prima ancora dalla Corte di Giustizia, con la sentenza 26.11.2014 nelle cause riunite C-22/13, da C-61/13 a C-63/13 e C-418/13, Mascolo ed altri contro MIUR;

h) il legislatore con la L. n. 124 del 1999 e con il regolamento adottato con D.M. n. 201 del 2000 ha dato prevalenza, nel conferimento di tutte le tipologie di supplenze, all’iscrizione nelle graduatorie permanenti, prevedendo, solo come eccezionale e del tutto residuale, la possibilità di utilizzare per le supplenze annuali le graduatorie di istituto, sicché tutte le considerazioni svolte dalle ricorrenti finiscono per fondarsi su un presupposto assolutamente indimostrato, ossia il carattere abusivo della reiterazione dei contratti a termine stipulati con i diplomati magistrali che, non essendo in re ipsa secondo il sistema, non può essere apprezzato ai fini dell’esegesi della normativa della quale si discute in questa sede;

i) non si ravvisa la denunciata violazione dell’art. 6, n. 2, del Trattato sull’Unione Europea, del Regolamento CEE n. 1612 del 1968 e degli artt. 12 e 39 CE posto che il diritto Eurounitario non limita la facoltà degli Stati membri di stabilire i requisiti necessari per l’accesso all’impiego, ove gli stessi non operino alcun trattamento differenziato fondato sulla cittadinanza;

1) la ritenuta insussistenza del diritto all’inclusione nelle graduatorie ad esaurimento è assorbente rispetto alle ulteriori questioni della tempestività dell’esercizio del diritto medesimo e della possibilità di richiedere, ora per allora ed a titolo di risarcimento del danno in forma specifica, l’inclusione nella graduatoria, pur in difetto di domanda presentata in occasione del primo aggiornamento delle graduatorie successivo alla loro trasformazione;

13. il Collegio intende dare continuità all’orientamento già espresso perché il ricorso è affidato a censure ritenute non fondate nella motivazione delle pronunce richiamate e non prospetta argomenti che possano indurre la Corte a rimeditare i principi enunciati;

14. la novità, al momento della presentazione del ricorso, della questione giuridica e la complessità della stessa giustificano l’integrale compensazione delle spese del giudizio di legittimità;

15. ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1-quater, come modificato dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, si deve dare atto, ai fini e per gli effetti precisati da Cass. S.U. n. 4315/2020, della ricorrenza delle condizioni processuali previste dalla legge per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto dalle ricorrenti.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e compensa le spese del giudizio di legittimità.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1-quater dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte delle ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto, per il ricorso, a norma del cit. art. 13, comma 1-bis, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella Adunanza camerale, il 13 luglio 2021.

Depositato in Cancelleria il 19 novembre 2021